——一个历史与比较的视角
摘要：高等教育的运行机制是围绕政府、市场、大学三个基本要素的关系与作用展开的。西方学者伯顿·克拉克提出并建构了大学、政府与市场的“三角协调模式”，加雷斯·威廉斯则对该模式进行了拓展。两人提出的都不仅仅是一种相互竞争的利益团体的模式，更重要的是模式背后皆蕴涵着不同的价值体系和高等教育理念。它们对于促进当下我国高等教育的改革与发展具有多方面的启示。
关键词：大学，政府，市场，高等教育，三角协调模式
高等教育的运行机制是围绕政府、市场、大学三个基本要素的关系与作用展开的。对于大学与政府及市场之间动态而复杂的关系的探讨，一直是高等教育研究中的重要话题。在西方，伴随着政府、市场力量对高等教育的介入，美国学者伯顿·克拉克在《高等教育系统：学术组织的跨国研究》（1983）一书中，首次提出并建构了高等教育发展的政府、市场、大学“三角协调模式”。随后，英国学者加雷斯·威廉斯（Gareth L．Williams）在《高等教育的市场化：高等教育财政的变革与潜在变化》（1995）一文中，依据伯顿·克拉克的上述模式又发展出六个细部模式，将高等教育机构所面对的政府、市场及学术三种势力的强度与方向进一步图像化。可以说，无论是伯顿·克拉克还是加雷斯·威廉斯，他们提出的都不仅仅是一种相互竞争的利益团体的模式，更重要的是，模式背后皆蕴涵着不同的价值体系和高等教育理念。本文试图从历史和比较的视角，就高等教育的政府、市场、大学三角关系模式作一系统阐释，以期从中找出有益的启示，促进当下我国高等教育的改革与发展。
一、政府、市场的介入与高等教育三角协调模式的确立
正如英国历史学家哈罗德·帕金所言，高等教育历史发展的一个中心主题就是自由和控制的矛盾。近现代高等教育的源头可以追溯至欧洲12、13世纪的中世纪大学。它“是一个独特的既分裂又分权的社会的偶然产物”，在其发展之初，为了减少来自外界的种种控制和干扰，维持教学和生活上的自身利益，教师和学生模仿工商行会组成自己的团体——学者行会（Universitas）。在与所在地的行政当局、教会乃至市民的长期抗争中，大学与教会、政府之间形成一种利益共生关系。大学从教皇、国王或皇帝那里获得具有法人性质的特许状及其他一些特权，成为一个既非附属于教会，又非听命于政府的独立学术机构。可以说，大学自一开始，“学术与自由”就是其活动的基础与追求的目标。它摆脱了外界的束缚，放弃了暂时利益，成为保护人们进行知识探索的自律的场所，也获得了“象牙塔”的别称。
然而，“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”，14、16世纪以及17、18世纪欧洲相继掀起的文艺复兴、宗教改革和工业革命，使大学和整个社会、国家的关系密切起来。在文艺复兴运动、宗教改革运动的影响下，在声势浩大的工业革命的洪流裹挟下，大学的世俗化变成一股无法抵挡的趋势，大学越来越被卷入社会事务之中，政府对大学的干预也随之增强。一方面，由于西方基督教陷入分崩离析、近代科学适时兴起以及民族国家之间的经济竞争加剧，大学俨然成为国家研究的重镇，政府期待大学走出象牙塔而成为社会的服务站。另一方面，尤其是工业革命爆发以后，科学研究和大学教育的主动权已不掌握在学者团体手中。科学的分化、科学研究的社会组织工作以及科学研究所需的巨额费用，学者自治团体已难以胜任或承担；大学的设立以及维持大学的运转等一系列工作，只有国家或社会才能堪当此任。于是，政府开始出资兴学或拨款助学。如德国于1734年设立哥廷根大学，其经费已部分来自政府；1810年设立柏林大学，其经费则全部来自政府。在此情况下，学者团体只能出让相当部分的权力，由国家和社会来介入。如1852年，英国政府通过皇家委员会的连续几份报告击溃保守势力的顽强抵抗，确立了国家对牛津、剑桥两所大学的干预权。此外，英国政府还在传统的大学系统之外，建立为数众多的城市大学来展现国家意志，适应工业革命的需要，发展高等科技教育。1789年大革命之后，法国新政权强制性地关闭所有的传统大学，建立起和工业社会发展有关的高等教育机构。美国联邦政府则通过立法形式，要求各州捐出土地以开办大学，发展工农业教育，推动国家的农业发展及工业化进程。
19世纪70年代，资本主义由自由竞争转入垄断时期，“政治论哲学”受到国家的鼓励和青睐，大学的发展更加全面地与社会需求相互结合，形成一种所谓的“社会服务站”现象。它发端于美国，继而其他各国竞相仿效。同时在国家垄断资本主义时期，市场经济由近代低级形态向现代高级形态迈进，从而加速了高级劳动力的市场化和技术成果的商品化，高等教育运行中市场力量日渐介入和增强。它一方面缓和了政府控制与大学自治之间的紧张关系，政府可以运用市场手段，借助市场力量间接地影响大学，或者把部分高等教育或高等教育的某些方面基本交由市场调节；另一方面又强化了国家的高等教育职能，面对市场竞争和选择所固有的自发性、盲目性和趋利性，政府不得不加强宏观调控，以确保社会基本目标的实现。这就形成了现代市场经济国家政府与大学关系的三个基本特征：院校自主、政府调控和市场调节。
20世纪之后，特别是二战以来，世界各国高等教育蓬勃发展，大学作为知识的生产者、批发商和零售商不仅介入社会生活，而且大学的边界已经伸展到能够拥抱整个社会。 高等教育的发展走向更加受到社会、经济、政治因素的左右。以英美两国为例，高等教育机构为了求得生存，就必须在教育市场上与对手竞争，换言之，高等教育机构的运作受到市场机能的牵引，其结果是高等教育机构与政府部门、与民间企业的互动关系有所改变。国家在规划大学教育政策时往往视大学为一种产业，以市场经济的运作模式来办教育，办学绩效取决于市场供需和竞争规则，因而形成高等教育的市场导向模式。
20世纪60年代兴起的高等教育大众化，更为市场力量注入高等教育领域提供了内在动力。高等教育大众化带来大学规模的扩张，但政府预算有限，财政无法随着教育规模或需求的扩张同步增长。为减轻政府的财政负担及确保公共资源的有效利用，各国先后转向高等教育收费制度，以学费弥补教育经费的不足。再加上20世纪70年代中期以来，西方主要国家大多面临经济危机，各国政府受社会福利主义、新公共管理和经济理性主义等思潮的影响，高等教育改革大体依循后福特主义的经济法则，强调中央权力下放、学校自主竞争与家长自由选择，采取了缩减高等教育经费的做法，以控制财政支出，平衡预算，将高等教育日渐交付给那双“愈来愈看不见”的市场之手。
正是在上述背景之下，美国学者伯顿·克拉克提出了高等教育“三角协调模式”（见图1）。
他认为高等教育发展主要受政府、市场及学术权威三种势力的整合影响。政府、市场及学术权威这三种势力合成一个协调三角形，每个角代表一种形式的极端和其他两种形式的最低限度，三角形内部的位置代表三个因素的不同程度的结合。他强调指出，各国高等教育的发展各有偏向，其在三角协调模式内部所居的位置，代表的是上述三种力量不同程度的结合。比较极端的包括前苏联（偏向政府权力）、意大利（偏向学术权威）及美国（偏向市场），其他国家则在这三股势力的消长之间各有其位。
自伯顿·克拉克的高等教育三角协调模式提出后，世界高等教育理论界的许多学者纷纷将其作为分析范式。无疑，它有助于人们了解影响各国高等教育的力量。但是，它未能呈现各国文化、社会、政治和经济的变迁如何导致权威方向的转变，同时在理论的层面上，虽然伯顿·克拉克将高等教育的控制机制作了三个向度的分类，提出了一些有用的观点，但却未能探讨政府的角色在高等教育系统中所扮演的角色。其次，他提出的高等教育三角协调模式将所谓的市场体系“矮化”为名副其实的子系统，而且是一种缺乏自主性且随时会被压制、操控的子系统。因为一般所称的市场，是由供需双方所组成的自主运作系统，讲求的是市场力量的无形操作，没有政府、学术寡头、市场各自独立的区分与抗衡，只有包含着生产者与消费者在内的整体市场的概念。这样，主张市场化的学者在引用此理论模型时，往往陷入严重的内在矛盾，因为他们所希求的能产生完美均衡且能高效率利用资源的自由市场在此理论中并不存在。
二、市场化的推进与高等教育三角协调模式的拓展
由市场介入到市场化是一个渐进的过程，更确切地说，直至20世纪80年代后，世界各国的高等教育才经历了程度不一的“市场化”：政府放松管制，将市场逻辑引入高等教育，让竞争与价格机制引导高等教育机构回应市场的需求，以增强弹性、提升效率。在市场化的刺激下，高等教育不论在所处的环境还是在运作的方式上，都呈现出不同于以往的风貌。
在英国，进入20世纪80年代后，过度膨胀的社会福利主义、经济的衰退、政府财政赤字的加大，孕育了主张自由竞争、多样化、机会和选择及投资效益的“撒切尔主义”（Thatcherism）。它逐步成为英国政治与经济思潮的主流，同时也为教育的市场化揭开了序幕。从撒切尔到梅杰的英国政府秉持这一思想，将企业的自由竞争精神运用于高等教育领域，以提升高等教育的效率、效能，同时也减少公共（教育经费补助）支出。“在1979年撒切尔上台的三天内，大学预算在一夜之间就被削减了1亿英磅。在 1980—1984年间，政府划拨给大学拨款委员会的经费又锐减了17％。同时，政府推行了学校地方管理政策，把制定预算权下放到学校，鼓励学校自行寻找赞助者。大学则被迫通过增加从委托人和工业部门方面收取研究经费，通过为某项活动寻找赞助者等办法来弥补政府资助的削减。从20世纪80年代至今，英国政府陆续发布了《高等教育：迎接挑战》白皮书（1987）、《高等教育：一个新架构》白皮书 （1991）、《狄林报告书》（1997）、《高等教育的未来》白皮书（2003），制定了《1988年教育改革法》、《扩充及高等教育法》（1992）、《教学与高等教育法》（1998）、《迈向2006年策略》（2002）等教育政策，其做法充分地显现了市场的力量。
无独有偶，从20世纪80年代开始，美国进入以里根、布什为首的共和党执政时期，也大力推行“小而能政府与大市场”的管理方式，重视市场机能，在高等教育补助政策上作出重大改变。如减少分项补助程序的繁文缛节，简化程序，同时也删减了大幅的补助金额，将绩效责任交由学校负责，对高等教育的干预因而再度放松，无论公私立高等教育机构都必须自己设法募得所需经费。同时，1981年联邦教育部成立国家卓越教育委员会，1983年发表《国家在危机中》的报告书。美国国会相继制定许多高等教育法案，如《史蒂文森一瓦德勒法》（1980）、《国家合作研究法》（1984）、《联邦技术转移法》（1986）、《迈向公元2000年美国的教育策略》（1991）、《目标2000年：教育美国法》（1994）、《平衡预算法》和《减轻纳税人负担法》（1997）等，以促进高等教育机构与企业进行产学合作。
可以说，20世纪80年代以来，伴随着全球经济一体化，市场力量不断注入高等教育领域，不可避免地成为主导高等教育的最主要的力量之一。各国政府逐渐改变其对高等教育的管理方式，由以往政府主导的模式调整为政府监督模式。也正由于这样的调整，政府解除了对公立大学的过度管制，赋予高等教育机构更大的自主权，同时引进市场机制，让价格与竞争来引导高等教育机构的发展，以提升高等教育的效率。这种世界性的发展趋势使各国高等教育的三角关系发生了改变，依据伯顿·克拉克所建构的模式已无法显示这一变化。于是，加雷斯·威廉斯根据高等教育经费分配的相关研究结果，将伯顿·克拉克的高等教育“三角协调模式”进一步图像化为六个细部模式（见图2）。
如图2所示，在模式一中，就如同位于高等教育“三角协调模式”的中心点，政府、市场、大学三者之间的权利关系是平衡的，三者之间呈现良性制衡与互动发展。在模式二中，市场与大学分别与政府采取不同方向的发展，且其间的角度并不相等，它所显示的是政府不再与市场和大学只保持平衡关系，政府对于上述两者产生有限的影响，扮演着监督市场与大学运作的角色。此模式可以广泛地描述美国、英国高等教育中政府的传统角色，大学拥有自主权，政府的主要责任在于提供经费，但不直接介入大学的管理事务，而由中介机构负责向政府提供经费分配建议，规划高等教育相关事宜。在模式三中，政府、市场与大学也分别采取不同方向的发展，但政府与大学的方向相近而与市场相反。它意味着在市场势力日趋膨胀的情况下，政府欲与大学合作发展出制衡市场的力量。政府在供给大学经费资源或拟定相关的高等教育政策促进大学发展时，所扮演的角色更为积极，以与市场力量相制衡。在模式四中，市场与政府、大学的发展方向是相反的。政府与大学在某种程度上是重叠的，政府对大学全力支持并供应大学之所需，成为高等教育的供应者，市场方向的强度则相对减弱。许多欧洲国家传统上多符合模式三或模式四。在模式五中，大学与政府、市场的发展方向相反，政府与市场的发展方向相近。政府支持市场运作，并呈现放任大学自由发展的趋势。但政府也进一步利用与市场之间的合作，支持消费者的选择权，以发展出牵制大学发展的力量，并进一步引导大学趋于市场化发展。在模式六中，大学与政府、市场的发展方向依旧是相反的，但不同的是，政府提供大学资助的程度减弱，而对大学产品的消费能力提高。政府进一步以国家政策引导市场发展方向，且成为大学学术生产品的惟一消费者。大学在政府所运作的市场机制中，一方面需要自筹资金、自谋营生，另一方面需要与国家发展方向、社会市场需求相适应。此种模式的发展并不十分明显地见于现今的国家体系中。
三、若干启示
伯顿·克拉克建构的高等教育发展的“三角协调模式”与加雷斯·威廉斯所拓展的高等教育发展的细部模式，无疑为当下我国政府、市场和大学三角关系的定位，展示了一种可资借鉴的新思路，给我们的启示是多方面的。
其一，高等教育系统中，大学、政府、市场三者是并存的，它们之间的关系是动态的，三者相互作用形成一个充满张力的脉络空间。
加雷斯·威廉斯认为，高等教育主要受制于供应者相互竞争的专业技能、个别消费者的需求与由政府所呈现的集体利益。当人才需求大于供给，或政策有利于高等教育时，高等教育系统的势力就会增大。反之，若人才供应充足，或政府削弱对高等教育的保护，高等教育系统的势力就会减弱，较明显地受到政府或市场的影响。从消费者的角度而言，也可以看到，当高等教育的附加价值高时，学生对高等教育机构的要求不严格；反之，若高等教育的附加价值衰退，则学生对学校的要求增加，不能满足学生需求的机构将面临危机。
可以说，在高等教育领域，从世界进程看，无论是精英阶段还是大众化乃至普及化阶段，大学都同时受到政府的控制并受到市场力量的支配。不过大学、政府、市场三者之间并非是单向的影响，也就是说大学并不只是接收来自政府或市场的影响作用，而是三角彼此之间有所互动，是一种循环的互动。大学、政府、市场三者之间的矛盾始终存在，三者进行协调的努力也永无停歇，三者之间的关系随着高等教育的发展、社会的需求以及时代思潮的变化而变化。
其二，在政府、市场和高等教育三者之间，政府是最为关键的一角，政府权力在很大程度上支配与界定大学自主与市场力量的发挥程度。
政府作为国家意志的代表，往往直接或间接地对培养高级人才的大学施加影响。弗兰斯·范富格特认为，政府介入大学运行管理之中主要表现为两种形态，即“起促进作用的国家”形态和“起干预作用的国家”形态。“合理的政府调控行为可分为三种类型：效度校正（市场失误），资源分配，刺激或促进形成社会和文化的目标。”在加雷斯·威廉斯的六个细部模式中，政府在高等教育系统中可能扮演四种不同的角色：模式二表现出政府在供给与需求两者之间扮演着“监督者”的角色，以保证公平竞争；模式三、四中政府扮演着“强化高等教育的供应者”角色，甚至直接担任“高等教育的供应者”；模式五中政府扮演着“消费支持者”的角色；模式六中政府则扮演着高等教育服务市场中的“独买者”角色，政府成为高等教育的消费者或消费者代理。世界高等教育发展的趋势显示，政府已不再像模式二中那样保持角色中立，而是部分转变其角色，成为模式三、模式四中的情形，甚至更像模式五和模式六中的角色。即使在最极端的例子中，政府在逐步扩大了与生产者之间的距离的同时，缩短了与消费者差异的角度。尤其是近二三十年来，各国政府在高等教育中所扮演的角色已逐步由以往的主导管控的角色向引导监督的角色转变，由以往对高等教育系统的支持转变为对消费者的支持。
在我国，随着改革开放的深入，市场经济体制的建立和完善，大学与政府的关系从原来的被领导与领导的关系，逐步转变为不同的市场利益主体之间的关系。政府是大学最主要的支持者和指导者，大学则视政府为中介而与社会发生各种联系，发挥各种职能。因此，政府应根据市场需要，根据社会的、文化的目标协调同大学之间的关系，政府的行为应该使高校发展所需的资源配置合理优化，从而促使高等教育质量得以提高，办学效益得以提升。
其三，20世纪80年代以来，世界各国高等教育都或多或少地朝市场方向趋近。然而，就高等教育而言，纯粹的市场是不存在的，真正运作的是一种类似于市场或准市场的机制。
20世纪80年代以来，世界各国的高等教育都或多或少地朝市场方向趋近，经历着程度不一的市场化趋势。在我国，以1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》为开端，高校的办学自主权在扩大，高等教育与生产、科技、市场相分割的封闭式、孤立式发展格局被打破，知识创新、传递及向现实生产力转化的格局在逐步形成，使高等教育中增添了越来越多的市场化内容，体现出越来越明显的市场经济特征。
但从世界各国高等教育市场化的历程来看，国家从来都没有把高等教育完全交到市场手中，政府干预与市场调节的矛盾始终存在。政府过多的干预固然给大学的发展带来障碍，但是高等教育完全为市场所左右也同样是危险的。面对市场竞争和选择所固有的自发性、盲目性、趋利性所带来的冲击，政府不得不加强宏观调控，以确保社会基本目标的实现。因此，就高等教育而言，纯粹的市场是不存在的，真正运作的是一种类似于市场或准市场的机制。“大学市场化是大学组织活动中非教育活动的市场化，诸如投资体制的市场化、招生就业的市场化、科技转移和成果转化的市场化以及入学管理的市场化，而并非大学教育活动的商业化或市场化。另外，即使是大学市场化的领域，针对市场需求，大学仍然应该有所适应，又有所超越。”
其四，大学正归位于社会第三部门，扮演着更为自由流动的知识资本角色，其自身的逻辑是大学发展始终不可忽视的内在力量。
大学从来都不是静态的机构，而是不断地随着环境的改变而调整自身。但大学也是一个“按照自身规律发展的独立的有机体”，大学尽管在经历巨变之后，确实作出了很多改变以回应社会的需求，但现代大学依然保留了传统大学的基本要素。大学自身的内在逻辑要求大学具有相对的独立性，这是大学自主权的基本依据，是高等学校发展不可忽视的内在力量。“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此，便出现了这种奇怪现象：当大学最自由时它最缺乏资源，当它拥有最多资源时它则最不自由。……大学的规模发展到最大时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日。”
如今，随着高等教育日益由社会的边缘走向社会的中心，人们也越来越认识到大学作为一个学术机构的相对独立性对探索高深学问、创造新知识的重要性。大学作为一种与企业、政府不同的特殊的非营利组织，以其所具有的非营利性、专业性、组织性、非政府性、中立性等特征，日趋归位于社会第三部门，而且“新的大学自主已不同于旧的大学自主”，大学需自己“赚”取自主而非被动地等待给予自主。 现代大学必须既遵循自身的逻辑同时兼顾社会的需求，在遵循自身逻辑和兼顾社会需求的矛盾中寻找平衡。
作者：中国地质大学高等教育研究所 彭湃 来源：《高等教育研究》2006年第9期
